臺德官方首度簽約,德:盼持續交流雙方職業教育

 

文/黃偉翔

本月1日,教育部長吳思華與德國代表簽署「臺德加強教育合作意向書」,為了促進未來臺德雙邊友誼與教育合作,這是臺德官方首次簽約,深具意義。

吳思華在德國教育及文化事務最高官方機構各邦文教廳長聯席會議(KMK),代表台灣與德方KMK主席代表副秘書長瑪塔女士(Ms. Heidi Weidenbach-Mattar)簽署臺德加強教育合作意向書,重要合作項目包括:加強學生交流活動及拓展臺德中小學夥伴關係、加強教師交流與師資培訓合作、促進學習雙邊語言、職業教育與訓練之合作等,將有助於臺德未來開展新的合作項目。

德國「各邦文教廳長聯席會議(KMK)」為德國16邦文教廳共同組成之組織,於1948年成立,由各邦政府之教育、學術、研究、文化藝術部部長組成,定期集會協調具跨邦重要性的教育政策、高等教育政策、科學研究政策及文化政策。

瑪塔於103年10月應教育部邀請來臺訪問一週,深入瞭解臺灣中小學、高等教育與技職教育的發展現況,深覺雙方可以進一步進行制度化的合作,是這次成功簽約的重要因素。

本次簽約前,吳思華與瑪塔亦就合作項目的構想具體交換意見,雙方一致認為,成立臺德青少年交流平台可更加深化學生間的友誼,讓臺德青少年有更多接觸的機會,並從而提升外語能力及國際觀;在教師及師資培訓交流方面,目前已有德國華語教師組團來臺研習華語教學之機制,未來將進一步規劃臺灣德語教師赴德研習方案。

針對職業教育合作部分,德方表示將全力支持我訪團赴德參訪的安排,並持續交換最新職業教育和訓練系統最新資訊。

 

譚仰光/不要再強調德國模式,台灣產學合作專班只是「台灣模式」

 

最近在技職教育與訓練界推動產學合作(&產學訓合作) 專班計畫,已成為很夯的作為。很多宣導文章上,還特別標註:「這是仿效德國模式的雙軌制教育訓練制度」。勞動部勞動力發展署(前勞委會職業訓練局) 於民國104年3月13日再度修訂發布的「雙軌訓練旗艦計畫」,就是來自職訓局當初的「台德菁英計畫」(原稱台德實驗班)。

當年,教育部蔣偉寧部長曾表示,自108年起,所有技職生都必須到校外實習。但各位看官,我要提醒的是,千萬別以為只要安排把學生送到校外去實習,就是所謂的德國技職教育模式,就可以培養出如同德國瑞士那樣的優秀的技職人才

德國技職教育訓練(Berufsausbildung)制度,也有人稱之為「學徒制度」,它的理念精髓在於他們的所謂「Dual system」,我們一般翻譯成雙軌制或二元制,但這些譯名沒能真正充分表達出這個制度的實質意義與方式。實際上Dual system是一種音樂上「二重奏」(Duet)的概念。 Dual system 是事業單位招收國中畢業生(完成九年義務教育之青少年),依勞動法規簽訂學徒契約僱用為學徒後,在該企業中接受工作崗位上訓練,學習各項專業的實務技能,另並依規定,定期定時將學徒送到附近的技職學校(Berufsschule)去接受教育,包括相關理論、國民教育課程等,為期一般為三年,也就是十二年國教的後三年。

學徒是事業單位的受雇者,而非學生,是事業單位將其學徒送去學校讀書,而非學校把學生送到校外去實習。德國人相信,真正專業而實用的技術必須在事業單位實際的工作崗位上才學得到。

但德國的這種制度必須建立在下列四個基礎上:

一、良好的師傅制度,依德國法規規定,事業單位必須有一定比率的合格師傅(德文稱Meister) (具一定資格、受過師傅訓練、取得師傅證書);

二、良好的訓練督導單位,德國係由全國工商總會(Industrie-und Handelskammertag)及各地的地區工商會負責督導學徒們在事業單位內的訓練情況與進度;

三、各地的勞動主管機關要切實保障學徒們的勞動條件;

四、妥善的訓練教育課程規範,德國係由聯邦教育訓練研究所BIBB,Bundesinstitut fur BerufsBildung負責訂定。

德國的Dual system制度,是一種「畢三項功能於一役 (訓練、教育及就業)」的制度,是一項法定的制度,而不只是一種模式。

有一位教育界的學者說:「雙軌制度是學校教育與職場教育並行的教育制度。學生對未來職業上所需知識同時在學校及職場兩地接受教育。專業性理論及一般性訓練在學校,與職業實務相關的教育,由企業提供。德國雙軌教育制度1969年起步,如今廣受年輕學子青睞。目前愈來愈多高中畢業生,在接受大學教育一開始參加此種雙軌教育訓練。2007年全德已有24,000家企業提供大專學生雙軌教育訓練計畫,而超過55%以上德國企業願意參與雙軌教育訓練」。這種說法,是完全站在教育界立場的講法,把「學徒在企業內的工作崗位上訓練稱作「職場教育」,把相當於高職階段的學徒階段,說成是「企業提供大專學生雙軌教育訓練計畫」。幾乎完全扭曲了德國的「學徒制度」。(引述自孫全文:德國雙軌教育制-夯全球)

不要以為,只要安排把學生送到校外去實習,就是德國模式,就可以學到專業而實用的技術了,就可以縮短學用落差了,就可以培養出如同德國瑞士那樣的優秀的技職人才。實際上是必須有一整套的配套措施才行。

我們所謂的產學合作(從前稱建教合作)是學校把學生送到工廠去實習,是學校把事業單位當作學校的實習工廠。「建教合作」是美國職業教育中的一種模式。接受教育訓練的青少年的身分是學生,因此學生畢業後還有輔導就業的問題,接受學生實習的事業單位有擇優錄用畢業生的權利,但沒有必須雇用畢業生的義務。又由於美國在勞工部體系下,沒有什麼專責公共職訓機構,所以在美國模式下,也沒有「產學訓合作」的計畫模式。

所以,不論是產學合作也好,產學訓合作也好,都不是德國模式,也不完全是美國模式,而是台灣自創的台灣模式。

我擔心披上德國模式外衣的「台灣模式產學合作」,誰督導學生在事業單位內工作崗位上訓練的內容、品質和進度?誰管控學生是否只是被事業單位用來當廉價勞工?產學訓合作計畫,雖然加入了「訓」的角色,提高了專業技能訓練的質與量,但三年期間,白天上工,晚上上課,學生幾乎沒有做功課、做作業、看資料、休閒的時間,是不是太可憐了?

際此,十二年國教問題紛擾、高中職招生問題莫衷一是、技職院校今後何去何從、勞動力發展署苦思追求訓用合一之道,眾說紛紜之際,似可考慮真正仿效德國Dual System,建立一套可長可久的制度。稱它為「學徒制度」也好;稱它為『技術生制度』也好;稱它為「基層專業人員養成制度」也好;當年彰化教育學院院長許智偉博士(曾任我國駐德代表) 曾建議把德文Berufsausbildung的中文, 譯為「職業養成」。(Berufs=Vocational, aus=pre, Bildung = Education, training)。

結合產、學、訓界與政府資源,共同開發一個創新的模式,將其建為制度,俾提升畢業生職場應用能力與就業的穩定性,充份提供產業所需的基層人才,全面積極培育有準備的勞動力。

 

圖片來源:flickr@Thomas Nico Meuter


備受爭議的德國教育體系

 

作者/V.A.K.

編譯/李明洋

對每一個積極又先進的國家主事者來說,公平地讓每位國民接受高品質教育是責無旁貸的任務,而透過教育的薰陶,即能確保國家社會的融合。無論是否具備公民資格,都享有不容剝奪的受教權。然而,當外界針對德國教育體系的公信力與透明度提出批判時,德國當局卻是視而不見,充耳不聞。

就在不久前,我閱讀了許多德國報紙的社論,其中有不少文章公開批評現今的德國學校體系充斥著歧視與不公,受害者不只是移民家庭的子女,也包括那些家境較貧困的孩子。其次,當我在語言研究所進修學位的時候,授課的教授也告訴我們,德國的教育體系中有很多愚蠢的地方。

有人說,每件事情都有正反兩面。我也如此認為,德國的學校體系一定也有著不為人知的一面。所以,我們不妨就從最根本的地方開始說起吧!

究竟德國的學校體系和其他國家有什麼不同之處呢?當然,每個國家的教育都會有自己的一套和風格,所以各地的教育政策不盡相同,即使如此,我認為教育的目標仍舊是相同的,亦即要讓每位學生接受均質的教育。德國學校體系和其他國家最大的差異就在於德國各個州的教育體系均不相同,換句話說,德國共有16個州,所以共有16個不同的教育體系同時在德國境內運作。這樣的情形可以說是極其特殊的多樣性呢?還是模糊不清的一團亂呢?這個問題確實很難回答。

此外,德國和世界上許多國家的學校體系還有一個非常不一樣的地方,那就是德國從基礎教育階段開始就劃分為極其複雜的3個層級,第一個層級稱之為主幹學校(Hauptschule),從5年級讀到10年級;第二個層級稱之為實科學校(Realschule),也是從5年級讀到10年級;第三個層級稱之為文法學校(Gymnasium),則是從5年級讀到12年級或13年級。

當孩子升上小學四年級的時候,就要開始分流(stream)。什麼?這麼小的年紀就要分流?這實在很難想像,但這套教育體系確實就是活生生的出現在這個國家。而根據學生的聰明才智,將他們分配到適合的教育路線(即一般所謂的分軌,tracking),這就是當外界批判這套體系時,德國教育當局最常用來辯解的理由。但是問題在於,教師要如何在短短的兩個小時內,判斷一個年僅10歲的四年級孩童到底適合走哪條路線呢?這實在是非常可笑!因為令人沮喪的是,有很多孩子直到年紀比較大之後才會展現出真正的才能。所以,如果孩子因為某種原因使其在有限的時間內表現失常,那麼他(她)就會被剝奪就讀文法學校(Gymnasium)的資格,使其未來的職業選項被殘酷地予以窄化。導致孩子表現不佳的原因可能成千上萬,在現實生活中,他(她)的聰明才智可能很高,但如果只是因為在篩檢期間過度緊張而影響表現呢?那是否就意味著他(她)已經沒有機會進入好學校讀書呢?

教師根據學生的表現,決定他(她)應該進入哪一個層級的學校讀書。

文法學校是最被吹捧及最受歡迎的學校,可以說是所有德國父母期望子女得以就讀的夢想學校。我敢保證,當子女只拿到第4級的成績時,一定有為數眾多的德國父母感到憂心忡忡。文法學校的德文是”Gymnasium”,雖然在英文中的意思是”體育館”,但可別誤會,這和體育是完全無關的。德國的文法學校其實就是大學的預備高中,只有1/3左右的孩子會被選入文法學校就學,然後從5年級一直讀到13年級,接著參加高中會考(Abitur, 譯者註:亦即將高中學歷檢定及大學入學考試二合一的考試),以取得畢業證書,進入大學。

主幹學校其實就是個進行補救教育的學校。當學生完成學業時,多半是沒有證書,而且也要開始展開做粗工的人生了。

實科學校則是接收中等程度學生的學校。當學生完成10年級的學業後,也要參加會考或期末考,接著,就要到各個領域做學徒。有時,在實科學校表現優異的學生,還可以轉到文法學校就學。

雖然各州的教育體系或有不同,但上述的各種學校是目前德國教育的整理運作模式。不過,我的重點是,這樣的一套教育體系合理嗎?教育不是應該由中央政府統籌管理嗎?我的看法是,國家的(基礎)教育應該趨於一致,而不該由各州自行訂定規則。誠如俗諺所云”人多誤事(Too many cooks spoil the broth)”,過於複雜的教育體系只會衍生出更多的問題,而這也正是目前德國學校體系備受非議之處。所以,現在正是德國人著手將教育體系簡化的重要時刻!

再者,雖然德國高等教育的品質向來備受各方讚譽,但我覺得很有意思的是,一方面德國當局精心策畫,讓德國的高等教育達到了世界的頂點,但另一方面,這樣的教育體系卻又是一團糟。事實上,德國學校教育體系最被人所抨擊的就是在孩子年紀還很小的時候就實施分流制。明明孩子就是聰明伶俐,結果老師卻告訴家長,孩子不是讀文法學校的料,這是什麼意思?孩子不過是個四年級的孩子,這樣的結果難道不令家長心碎?如果說,判斷的標準是只採計孩子的表現,那或許可接受,但事實往往不是只由表現決定。

目前的情況是,如果某人是工程師,他的太太是醫師,除非孩子的智商真的比同儕還差,否則幾乎可以確定,他們的孩子在升上五年級時,絕對會被選去讀文法學校。然而,如果某人的女兒頗有天分,學業成就也很高,但最後卻只能去讀實科學校,為什麼會這樣?原來她是個土耳其裔,爸爸在開計程車,媽媽是個家庭主婦。這就是德國學校體系裡的歧視文化。當我的老師告訴我們這個現象時,我們全班同學都嚇了一大跳。而當我們追問:”難道我們不能對這樣的歧視提出抗議,對這樣的老師提出控訴嗎?畢竟在我們的成長過程中,所見過或所聽過的教師,對學生都是一視同仁的。”對於這樣的提問,我們的老師回答道:”你可以控告老師甚至是學校,但你卻無法控告這整個行之有年的教育體系。”我很無言。我只能說,這個國家是刻意地在妨礙眾多資質聰穎的孩童。這些孩子如果不是因為父母職業或出身卑微而被歧視的話,他們都是可以有一番輝煌成就的。這實在是非常不人道,真是讓人吃驚。

我的看法是,不管我們多麼努力地剷除納粹主義(Nazism),但我們依然無法將之連根拔除,在我們的社會上仍舊普遍充斥著這樣的思維。我不特定針對哪個國家,但只要哪個國家的社會仍存在著任何形式的歧視(文化),那麼就是納粹主義活躍的溫床。在德國,政府當局並沒有為學習障礙的孩子提供很多支持,這點從目前的學校制度,學生只要學習狀況不佳,哪怕是只有一科,也得被迫留級就可以得到證明。

就是這樣的學校體系迫使著許許多多聰穎的孩子極度沮喪,且對未來惶惑不安。第4級的成績實在不能用來判斷一個孩子的真正才能,畢竟他們的年紀還太小。德國這樣的制度無疑是自毀前程。不妨思量這些孩子的前途,如果我們的教育不要採取分流措施,不要給予孩子不公平的教育環境,而是賦予他們一個公平、一致,且充滿鼓勵的教育體系,那麼當他們長大後將形成一股強大的工作能量,對於德國這個快速老化及勞力市場畏縮的國家來說,必定會有卓著的貢獻。

令人慶幸的是,終於有政黨意識到潛藏在教育體系裡的這些黑暗面,開始著手糾正並針對某些核心措施進行改革。例如保守派的基督教民主聯盟(Christian Democratic Union, CDU)已提出一項草案,終結備受爭議的3層級教育體系,以及廢除各州主導教育事務的部門。在長達30頁的草案中指出:”目前我們的學校有太多類型,使得家長、學生和教師都備感困惑。這就是為何我們呼籲減少學校類型,並在各州推行兩軌制(two-way model)的原因。”

基督教民主聯盟在草案中要求,將主幹學校和實科中學合併成一種新的學校類型,德文稱之為”Oberschule”,意思就是高中(upper school)。事實上,某些州業已設立這種新式的學校。幾乎所有的主要政黨都將問題的矛頭指向程度最低的主幹學校,因為事實顯示,在競爭激烈的就業市場上,主幹學校的畢業生很有可能成為最弱勢的一群。而且相較之下,移民家庭的子女就讀主幹學校的比例乃高於德國本土出生的孩童。

德國是否要著手建立一個公平且一致的教育體制,還是要繼續堅守原本天怒人怨的教育路線,那就端看德國人自己的決定。德意志聯邦共和國(Die Bundesrepublik Deutschland)老是大談民主,現在全世界的眼睛都在看,正等著看德國是否會對教育進行徹底的改革。當然,要德國當局採行統一的教育標準,以確保16個州政府在教育措施上不得有任何歧視是需要時間的,而且德國聯邦政府和各州政府也必須在教育政策的執行上彼此地相互合作。

 

【作者介紹:V.A.K.】

本文作者隸屬於德國知名網路論壇trust 7的執筆作家。trust 7由Manuel DesdinDetlef von Hellfeld成立於2000年,旨在提供德國相關資訊給世界各地的人士,並提供諮詢服務,目前擁有來自世界各地的6000多名會員。

 

A critical overview of Germany’s much controversial school system

A fair deliverance of quality education is the duty of every responsive and progressive nation, thereby ensuring the process of assimilation through education. Right to education applies to all the citizens and non citizens, it is an inalienable law. However, it seems Germany has turned a blind eye and a deaf ear to the critics who raise fingers on the credibility and transparency of the alleged system of German schooling. In this topic we would discuss at length the anomalies and the loopholes, existing in the German schooling. Just before I embark upon the critical assessment of Schule politik, I would like to clarify that I have read numerous articles including many Deutsch newspaper editorials, which have openly confronted the present system of schooling which essentially promotes and practices discrimination not just towards children of immigrants but also towards children who don’t come from sound financial backgrounds. Secondly, like I had mentioned in the previous blog I completed my B1 from a language institute where we were also taught about the complex German school system and our teachers were kind enough to make us aware of the follies in it.

It is said, every story has two sides. I am sure, there would be another side to this story which is hidden from us. So we’d explore the facet best known. Let’s begin from the very beginning. How does German schooling differ from others? Well, every country has it’s own methods and style of teaching, hence school policies vary from region to region, but the goal is the same i.e. to impart quality education uniformly. The main difference lies here, which I personally find rather bizarre, the system of education differs from state to state in Germany oder die Bundesländer bestimmen in Deutschland die Schulpolitik. It suggests there are 16 different education systems operating across Germany, since there are 16 states. Is it a unique diversity or a delirious intangible mess?? Indeed, the answer is hard to find.

In contrast to the prevalent school system in most countries, Germany has a complex three tier high school system. Come fourth grade and the streaming of pupils begin. What?At such a young age?? It’s hard to imagine, but this is how the whole schooling structure is built up here. So according to their intelligence, they are filtered out and shown educational tracks that best suit their calibre. This is how schools defend themselves against criticism. The most sane questions that come to mind are, why this insanity or better still idiosyncrasy?? How can a teacher judge a child as young as a fourth grader as being meritorious or not in two hours? Ridiculous! and how absolutely demoralizing!! There are many children who show their real talent at a later age. So if my child for some reason couldn’t perform well in the given slot of time, he/she would be deprived of Gymnasium and thus his/her future career options are brutally narrowed down. There could be infinite reasons for the lack of performance of a child, he/she might be very intelligent in real life, what if he/she got nervous during the screening?? That means he/she has no chance of getting into a good school.

The three tier system involves:

  1. General secondary school or Hauptschule (grades 5 -10)

  2. The intermediate secondary school or Realschule (grades 5-10)

  3. The academic high school or Gymnasium (grades 5-12 or 13)

The children are assessed by their teachers who decide which school best suits a particular student based on their performance.

Gymnasium – it is the most sought after or preferred school ; the dream of every parent for their kids to be be selected for Gymnasium. I am sure, parents have a lot of anxiety when their children reach standard fourth. Like I said before, don’t be fooled by the common words in English and German. Gymnasium has nothing to do with physical education. It is college preparatory high school which is attended by students from grade 5 to 12 or 13. Yes! 13th grade does exist here. Holiness! Only about one third of the students are picked up for Gymnasium, who continue through the final grades. The mandatory requirement for the Gymnasiasten is to take a rather challenging exam known as Abitur in order to secure their diplomas. This diploma paves their way to University. Das Abitur braucht man normalerweise, um einer Universitat in Dutschland ein Studium zu beginnen.

Hauptschule – is primarily a remedial education. Hauptschüler leave school after the ninth standard, mostly such students don’t earn a diploma and thus end up taking menial jobs.

Realschule – sees the influx of more average students.Realschüler also take an Abschluss or term end exam before they leave school after 10th grade, after which they begin apprenticeships in a number of fields. The brighter ones may also get transferred to Gymnasium to finish their studies.

This is the pattern in which the entire Deutsch school system operates, obviously differing in each Bundesland (State). Now my question is, do you think the system is justifiable? And shouldn’t education be the portfolio to be handled exclusively by the central Government? With each State prescribing its own set of rules in schooling, the uniformity goes missing. My stance is very clear, there has to be uniformity in the system of education and states should not have any interference in it. There goes a saying ‘Too many cooks spoil the broth’ likewise too many experiments with education system are only creating more ruckus and complexity in the face of pre-existant criticisms regarding the German schooling. It’s high time Germans start simplifying mechanisms.

Also, this article is only and only focussed on the school system which has severe yet workable indiscretions. Nowhere have I raised a finger on Higher or University Education. Infact, the latter is appreciable in many respects and Germany has always been known for the good quality higher education. I find it rather amusing, on one hand their Higher education is so well planned and has won laurels, on the other hand their school system is a complete mess. The system is criticized mainly because it starts streaming or filtering out pupils at a very young age. What if your child is intelligent and suddenly the teacher tells you that he/she is not a Gymnasium material? That too, when they are only in 4th grade. Aren’t you going to be shattered? Things would have been still acceptable if only the performance of the child was the sole criteria for judgement, but it is more than mere performance. If you are an engineer, and your wife; a doctor, rest assured your son despite being less intelligent than other students would continue with 5th grade in a Gymnasium. However, if your daughter is named Sena who is fairly intelligent and has a good score card in elementary school yet she lands up in Mittleschule. Why? She is a Turkish who’s dad is a taxi driver and mom; a housewife. This is where discrimination comes in schooling. When my teacher first told our class about this practice, we were completely taken aback. Upon asking her, “can’t we complain against such a teacher or sue the teacher who practices discrimination?? After all, we have grown up seeing and reading that for a teacher all the students are alike”. To which our language teacher replied – “you can sue the particular teacher or even the school. But you can’t sue the entire system and this is how it functions in Germany”. I couldn’t argue any more. All I can say is, the States are deliberately handicapping the future of so many bright children, who could have out shined others had they been not discriminated on the grounds of their parents’ occupations or their origin. Indeed! inhumane and very alarming.

My argument is straightforward, no matter how much we brush aside Nazism (which was nothing but cynical and extreme discrimination) it is still very much prevalent in our societies and we have failed to completely uproot its effects from our systems. Somewhere or the other, the demons of Nazism are let loose time and again. I am not pin pointing towards any specific country, but all those societies where discrimination exists, in any form, are active grounds for Nazism. The argument doesn’t end here, German schools don’t offer much support to students with learning disabilities. And the situation gets grimmer by the fact that students are held back or have to repeat the same class all over again, if they fail even a single subject in school.

This school system is sentencing many-many brilliant children to a life of utmost frustration, and a future of obscurity. Fourth standard is not an age to judge the true talent of a child, they are way too small. Just imagine, this way German states are darkening their own future. What prospective and powerful workforce these kids can grow up to be, and what immense contribution they could make to Germany amid its fast ageing and declining work force, if only they are led to fair, uniform and encouraging system of education, and not pulled down by the unfair practice of streaming.

But there is some good news, political parties have now identified the fraudulent practices in the education system and are working to rectify them and implementing some hard core changes in the entire system. The conservative Christian Democratic Union for instance, has proposed a draft to put an end to the controversial Germany’s three-tier system and abolition of state’s monopoly in education sector. Their 30 page draft says – “We currently have too many school forms that confuse parents, pupils and teachers alike. That is why we are calling for a reduction in school forms and the implementation of a two-way model in all states”. The CDU’s proposal demands for a merger of the lower two levels into a new school model suggested as ‘Oberschule’ or the upper school. In fact, some federal states have already introduced the new model. Nearly all the major political parties have collectively identified the lowest-level general secondary schools as problematic, mainly out of the fact, that graduates are more likely to be disadvantaged in the competitive job market. More children with migrant backgrounds are placed in these schools than their ethnic German counterparts.

It’s upto Germany to decide, whether to embark upon a fair and uniform system of education or to continue with the same practices which have not only earned the wrath worldwide but also locally. Die Bundesrepublik Deutschland which harps on democracy, has all eyes set on it, waiting for some radical reforms to be introduced in its schooling policies. It’s the need of the hour that Germany adopts federally unified educational standards to assure smooth and uniform functioning in all 16 states without any discrimination. Germany needs a culture of cooperation between federal and state governments for proper implementation of policies. The strict and often biased method of tracking down students in grade 4 builds an inequity in the system. However the proponents and the supporters of the current education policies are very clear and straightforward, ‘hard work is the key to success’. The system is very challenging for German students and it makes them put in their maximum effort. One has to work harder towards the goals in life. Since the system accepts only the creamy layer, so study hard and achieve greater milestones. According to them, the three-tier system grants educational diversity and individualized planning for the students. How policies would be moulded and improvised, only time will tell, but certainly ‘educational pragmatism’ can solve many related problems.

 

圖片來源:flickr@Chris Yarzab

原文經合作媒體:《trust7》授權編譯,未經許可不得轉載

 

彭明輝:萊茵模式(3)──顛覆經濟學常識的德國就業奇蹟

 

一個國家在金融風暴前後三年(2007~2010)內GDP下降10%,出口衰退6.7%,以致於勞動生產率下降了7%,這是不是必然會導致失業率上升?錯!德國的失業不但沒有上升,還從7.6%降到了6.4%。作為對照組的美國,實質GDP只下降了7%,失業率卻從4.8%翻漲到9.5%。[1-2] 經濟學的常識在美國管用,在德國卻不管用,保羅•克魯曼因而呼籲美國要效法「德國就業奇蹟」(Germany’s jobs miracle),在法律與制度上加強保護勞工的工作權。[3]

在全球的競爭激烈下,大家都怕企業出走,而在法律與政策上拼命討好資方,並在口頭上說:「避免干預市場機制」。沒有哪一個國家敢在法律上明文規定「企業解雇勞工時,若違背社會正義,無效」,對吧?德國卻在她的解僱保護法(Kündigungsschutzgesetz, KSchG)第一條裡就宣告了這個原則。

但是,這樣強勢地干預市場機制,一定會導致投資下降,企業內部營運困難而效率不彰,終而使失業率居高不下,對吧?不對!儘管2010年之後歐元區景氣復甦遠比美國遲緩,但德國的失業率卻從2005年11.1%的高峰持續下降到2015年春季的4.7%,明顯低於美國的5.4%。這是不是又違背你常聽到的經濟學常識?

德國是怎麼做到的?

● 上班族的天堂

如果上班族可以跟出錢的大老闆一起分享公司裡的董監事席次與公司的治理權,這樣的公司是會激發每個人的工作積極性和潛在的才能?還是決策錯亂,品質粗糙,公司紛紛倒閉?

德國竟然在1919年的威瑪共和國憲法第165條裡規定「勞工及雇員與雇主有同等權利,參與工資條件及勞動條件之決定,並參與生產力之經濟發展事項,雙方共同之組織與協議應予承認。」[4] 而且這個精神還被持續地繼承下來,目前德國勞工代表擁有企業監事會的法律保障名額,可以被選舉為董事,也可以通過職工委員會(Betriebsrat)來參與公司決策,尤其是有關就業保障、裁員、與解雇保護諮詢等課題。

其次,德國的解僱保護法(Kündigungsschutzgesetz, KSchG)規定:企業解雇員工時必需符合社會正當性(sozial gerechtfertigt,socially unjustified),充分考慮到被解雇員工之個人生計(譬如,一個員工如果是家庭中唯一的收入來源,或子女多而家計負擔重,解雇就可能違背了這個原則),並提出客觀證據,證明解雇確屬最後不得以的手段(應優先考慮轉調其他工作)。此外,如果企業要進行較大規模的裁員,必須要事先向職工委員會報告與協商,並且必須獲得邦勞動主管機關的同意,才有效。 [5-6] 因此,德國法律與制度對勞工工作權的保障遠較美國(和台灣)周延且符合社會正義。

除了法律上的保障之外,政府還以短期補助(Kurzarbeit scheme)來鼓勵企業避免裁員:當企業降低產能時,不要解雇勞工,而改以降低其工時,並等比例減少其工資,從而降低企業的人事支出;政府則允許資方在這期間降低其勞保配合款,並且會給勞工補償收入的短缺達60~67%。這個短期補助期限過去是最高六個月,金融海嘯期間先被延長為18個月,然後再延長為24個月。[1]

跟德國制度比起來,美國簡直是資方的天堂,上班族的地獄。美國的保守派政治團體曾在70年代資助並安排經濟學家傅利曼在全美對法官巡迴演講,而明顯改變美國的司法判決傾向,使他們偏袒自由市場機制(也就是偏袒資方);雷根上台以後又極力打壓工會組織,使得勞工的解雇變得相當地容易。此外,高階經理人把工作移往海外或壓榨勞工的工作條件來節省成本,將會受到董事會(資方)的獎賞,等於變相獎勵壓榨勞工。

制度影響決策。實證研究也確實發現,美國企業比德國企業遠更頻繁地解僱勞工,且解雇規模經常明顯地大於德國。[1, 7]

但是,很多德國的本土學者卻認為,外部的法律與制度規範影響有限,具有萊茵特色的勞資協商機制和企業文化才是德國這一波奇蹟的真正功臣。一個具體的數據是,2009時每個工人平均減少了42小時的工時,但是其中只有13.4小時有申請政府的短期補助,另外28.6小時是來自勞資協商的機制,與政府無關。

● 萊茵模式的演化 [8-9]

勞資共治是德國「社會市場經濟」的特色之一,它賦予勞資雙方一個平等對話的平台,並藉此調解利益上的對立來促成彼此的合作,因而被稱為「協商式的資本主義」(coordinated capitalism)。跟英美的放任式資本主義比起來,德國的勞方獲得較優渥的工作條件與工作保障,但資方的人事成本也因此比較高。

偏高的人事成本雖然對德國的出口競爭力有負面的影響,但也成為勞資雙方協力提高生產力的強大動力(與壓力)。於是德國製造業努力提升工人的專業技術水準,並且往高技術、高附加價值的營業項目發展,許多中小企業因而紛紛發展成全球頂尖的「隱形冠軍」,而工人的技術也變成公司最重要的資產。

與此對比地,美國傳統產業以自動化和生產線規劃來降低對工人專業技術的倚賴,以便降低人事成本;去技術化的結果,犧牲了傳統製造業技術與產品品質的升級空間,甚至葬送原本美國最驕傲的汽車產業,讓全球汽車產業首都的底特律變成廢墟,甚至一度破產達16個月。

德國在2008年金融風暴期間受到衝擊最大的,主要是最具出口競爭力的製造廠。優秀技術工人是他們全球競爭的主要利器,裁員後需要很長時間才能再培養出來,因此他們寧可利用別的機制來調節不景氣的衝擊,也不願意輕易地裁員。於是,德國企業在歷經1970年代的石油危機和後來的全球化競爭後,逐漸發展出具有萊茵特色的因應景氣循環機制。[8-9]

石油危機之前,德國的工資與工時是以跨產業、跨地區的勞資協商模式定出來的,而且任何一個企業都可能必須同時遵守好幾份勞資協商的約定,這使得企業因應景氣循環的能力大受束縛。此外,競爭力與生產效率差異懸殊的企業往往必須遵守相同的工時與工資水準,不但導致不同工而同酬的現象,更讓生產力較低的企業無法承受相對高的薪資水準。1980年代之後,勞資協商模式逐漸從跨產業、跨地區轉為個別產業與企業內部的勞資協商,這使得不同的企業有機會按照自己的個別差異去協商出符合現實條件的工資與工時。[9]

1970年代的石油危機之後引發兩波全球的不景氣,嚴重影響德國的出口大廠。為了解決失業問題,德國金屬產業工會(IG Metall)在1984年發起罷工,而成功地將法定工時從每週40小時降為35小時,但也同時跟主張降低法定退休年齡的其他產業工會有了裂痕。此外,資方為了在降低每週工時後有足夠的勞動力因應景氣循環,而要求工會同意彈性工時制度:一年內每週平均工時為35小時,但景氣好的月份工時較長,景氣低的月份工時較短。後來各個產業公會逐漸接受這個著名的「Leber compromise」協議,金融業也在1989年接受了彈性工時制度。[9]

其次,在東西德合併之後,集體協商機制也被擴大到東德地區。但是東德經濟落後,許多企業根本負擔不起集體協商所訂下來的工資水準。為了避免過高的工資水準引發企業倒閉與失業,各產業工會不得不為東德地區訂下除外條款(opening clauses),准許經營困難的企業可以另外協商出較低的工資水準。在1992-93年的景氣衰退潮裡,許多西德的企業也援引東德的模式,用除外條款來另訂較低水準的工資與工時規範。從此以後,本該接受集體協商規範的企業紛紛援引除外條款,到2004-05年時引用除外條款的企業已經高達75%。2004年時,金屬工業同業工會在施洛德總理(Gerhard Schröder)的壓力下,同意了著名的「普福爾茨海姆協定」(Pforzheim Accord),同意各廠可以為了確保競爭力而另訂出不同標準的工時、月薪和獎金,不須受集體協商的標準限制。從此以後,各企業的工時與工資規範開始分歧化,各企業可以較靈活地協商出適合自己的勞動條件,但集體協商的約束力也越來越弱化。[9]

最後一個發展階段是企業內部的勞資協商逐漸取代集體協商。為了避免裁減30,000名員工,德國金屬產業工會和福斯汽車(Volkswagen)的管理階層、職工委員會在1994年達成三方協議,把每週工時從35.5小時降為28.2小時。對於當時的福斯公司而言,這是比任何政府的補助方案或裁員更划算的辦法。此後許多企業紛紛進行企業內部的勞資協商,達成工資與工時的彈性化方案,以致於全國有類似協議的企業從2003年的23%迅速地成長為2009年的58.5%。[9]

在這過程中,德國企業猶如從集體協議的「中央集權制」轉移到「企業分權制」,而授與各企業較符合其競爭力與現實需要的工資與工時規範。而全國產業工會爭取的目標則從捍衛工資與工時轉為以捍衛就業率為優先。而且,他們的影響力雖然有所減弱,並沒有因此而消失──德國工會聯合總會(The Confederation of German Trade Unions,簡稱DGB)的會員從1992年1,100萬人的巔峰降到2008年的640萬,工會參與率從1992年的33.9%降為2010年的18.6%,但是2009年時東西德仍分別有65%和51%的勞工受到集體協商的保護,出口競爭力較強的製造業尤其偏愛集體協商。[9]

與其說這個過程反映了德國集體協商機制的弱化,不如說萊茵模式中的工會已經從過去「爭取勞資的平等議價權」轉為「勞資合作共同對抗境外的跨國競爭」。因此,德國的工資從2000年開始近乎凍結不漲,使其工資成本相對於競爭國下降,其效果猶如馬克貶值以促進出口,代價是同時節制了內需市場的成長。德國的出口也在2004-2005順利地擴張,而激勵了經濟成長,使得企業有足夠的盈餘去對抗繼之而來的金融風暴。[8-10]

不過,德國的平均時薪還是高於英國、美國與法國(參見表一)。因為德國薪水差距比英、美小,所以德國一般上班族的時薪恐怕是明顯地高於英、美兩國;如果再考慮到德國上班族的工作比較有保障,而且退休與失業福利較優渥,你會希望台灣學習德國制度?還是英、美制度?

在表一中表現得最出色的是荷蘭,時薪最高而工時最短。但是,荷蘭也是著名的「萊茵模式」國家。德國的表現不如荷蘭,其中一部分原因在於被東德拖垮下來(以後再討論)。單從表一來看,萊茵模式是遠比英美的放任式資本主義更值得台灣借鏡。

表一 2013年各國勞工薪資(美元)與全年工時(小時)比較

國別 年薪 工時 時薪
加拿大 58,263 1,706 34.15
法國 46,918 1,489 31.51
德國 46,960 1,388 33.83
日本 40,797 1,735 23.51
韓國 30,099 2,163 13.92
荷蘭 55,206 1,380 40
英國 49,231 1,669 29.5
美國 55,708 1,788 31.16

資料來源:OECD統計資料庫

但是,以上並非故事的全部內容。德國不僅安渡了金融危機,她的失業率更從2005年的最高點11.1%,持續下降到2015年春季的4.7%,一共降了6.4%,一掃過去失業率居高不下的困境。這個亮麗的數字背後,哈茨法案可能有其不可抹滅的貢獻。[11]

● 結合市場機制與社會福利,治理長期失業

要了解德國為何能扭轉逐年攀高的失業率,而在2005年以後讓他持續下降到令人艷羨的水準,必須先瞭解德國在1980年代以後失業率逐年攀高的機制。

 

圖一 西德失業勞工人數統計,原出自[13]
圖一 西德失業勞工人數統計,原出自[13]
德國在兩德合併之前的經濟表現相當亮眼,其失業率開始成為問題是在兩德合併之後,因此有些人把德國1990年代和21世紀初期的經濟低迷歸諉於東德併入市場經濟所誘發的不適應症。的確,東德的失業率一直遠較西德還高,這是一個評估德國經濟體制效能時不該忽視的問題。以2002的統計為例,當大部份西德的邦失業率都在5.5%~9.1%時,東德的許多邦卻高達16.7%~18.5%。[12]

不過,即使聚焦在西德,她的失業人數也是從1970年代逐漸攀高,表現出「易漲難跌」的趨勢(如圖一所示)。[11, 13] 這似乎意味著德國的社會市場經濟確實潛在隱藏著比其他國家更易誘發高失業率的結構性問題。

德國失業率易漲難跌的趨勢有兩大主要成因:(1)長期失業率持續上升,以致長期失業人口逐年成長,使得失業率的底部逐年上升而形成「易漲難跌」的趨勢;(2)德國製造業的就業機會萎縮得比其他OECD國家快,但是服務業部門的成長卻遠低於美、英、日和荷蘭。以1995-1999 這一期間的勞動力為例,德國製造業勞動力佔勞動人口的22.6%,與日本(24.4%)相近,高於英國(18.6%)、美國(17.4%)和荷蘭(14.9%);但是服務業卻明顯地不振,僅佔總勞動人口的39.9%,明顯低於日本的46.2%,遠低於美國(54.1%)、荷蘭(50.5%)和英國(49.5%),尤其低薪的服務業成長速度更慢。[12]

研究顯示,德國長期失業率居高不下和低薪服務業成長遲緩的原因,都跟優渥的失業生活保障有關。

2000年左右的UNESCO研究報告顯示,1997年的失業人口中有55.6%領有按失業前薪資給付的失業輔助金,另外有10.5%的人領有支持基本收入的社會救助金。[13] 對於這些人而言,有沒有重回職場所得差異不大。[11] 因此,優渥的失業給付很可能是長期失業率偏高,以及失業率「易漲難跌」的關鍵因素。[12]

此外,分析失業者的背景資訊發現,20歲上下的年輕人失業率偏高(佔失業者中的23%),其中59%沒有取得學徒證照;但是他們蠻快地可以找到自己在市場中的位置,因此平均失業期間不長,只有10%的人失業期間超過一年。另一個主要的失業族群是55歲以上的高齡人口,他們佔總失業人口的22.1%,而且通常是一失業就難以重返職場,有54%的人會變成長期失業,只有31%找到新工作。最後一個高失業率的族群是外國人,他們的失業率高達20.4%,大約是平均失業率的兩倍,而主要原因是他們的語言能力和學歷都明顯地偏低。[13]

仔細研究失業者與長期失業者,他們的共同特色是教育水準低,或者健康狀況不良。對於這些職場上的弱勢者而言,他們返回職場的最佳機會是去從事跟他們能力相符的低薪工作。但是德國的薪資採取勞資集體協商制度,每一個企業的最低工資都可能會同時受到好幾個勞資集體協商結果的約束,使得低薪的工作很難隨著市場的需要而誕生。這是促成長期失業的另一個關鍵因素。[13]

2003-2005的四個哈茨法案強化了再就業輔導的機制與效率,鬆綁了低薪工作的規範,並且大幅改變失業輔助金與最低生活保障的辦法來鼓勵失業者接受低薪與短期工作,因而使得服務業的低薪與短期的工作大幅擴大,而明顯降低弱勢者的失業率。有人估測,哈茨法案可能讓失業率整整降低了3%。[14]

不過,必須在此提醒讀者:哈茨法案並非市場機制的勝利與福利國家的失敗,而是市場機制與福利國家的新組合,德國政府對弱勢的扶持始終沒有減少過──不管是哈茨法案施行之前或之後,德國對弱勢者的補貼都很優渥。[11]

德國失業率從2005年的最高點11.1%,降到2015年的春天只剩4.7%,一共降了6.4%。假如其中3%是哈茨法案的貢獻,則剩下的3.4%降幅很可能是來自於勞資協商出來的彈性工時與工資制度,與外在的「去管制」或政府的政策無關。

● 結語

過去20年來,台灣的政府和資方一再聯手用「不服從勒索,資金就會移至大陸」來威脅上班族和納稅人,逼迫他們接受日益惡化的工作條件,以及給予「高科技產業」各種租稅減免的優惠(來助長產業間的不公平競爭)。結果是連「高科技產業」都逐漸在優渥的補貼下失去鬥志與升級的動力,淪為「大到不能倒」的「五大慘業」,而利潤更下降到「毛三到四」。而副總統蕭萬長更在2013年元旦的升旗典禮上呼籲國人放下「公平」,先追求成長。

反觀德國,在激烈的國際競爭與高工資、優渥社福的壓力下,卻成功地激發中小企業向上的動力,而發展出無數的隱形冠軍,並同時維護了遠高於英美水準的社會公平性。

看看德國,想想台灣。我們沒有布列頓森林協議賦予美金的特殊地位,沒有美國那種發展金融業和高新科技產業的條件,卻呆呆地一味抄襲美國,以至於未得其利而深受其害。過去20年來,我們是否學錯對象了?展望未來,我們是不是該挑一個更適合我們學習的對象?

【參考文獻】

[1] Shigeru Fujita and Hermann Gartner, 2014, “A Closer Look at the German Labor Market ‘Miracle’,” Business Review, Q4 2014, pp. 16-24.

[2] Alexander Reisenbichler and Kimberly J. Morgan, 2012, “From ‘Sick Man’ to ‘Miracle’: Explaining the Robustness of the German Labor Market During and After the Financial Crisis 2008-09,” Politics & Society, vol. 40, pp. 549-579.

[3] Paul Krugman, 2009, “Free to Lose,” The New York Times,

[4] 吳宜臻,2009,〈德國勞資共決制度中的職工委員會〉,《勞工世界》網站

[5] 宏觀國際法律事務所,〈德國勞動法簡介(下)

[6] 陳威志譯,《德國終止保護法

[7] Lutz Bellmann, Hans-Dieter Gerner, and Richard Upward, 2011, “Joband Worker Turnover in German Establishments,” Institute for the Study of Labor, Discussion Paper 6081.

[8] Joachim Möller, 2010, “The German labor market response in the world recession –de-mystifying a miracle,” Journal for Labour Market Research(ZAF), vol. 42, issue 4, pp. 325-336.

[9] Alexander Reisenbichler and Kimberly J. Morgan, 2012, “From ‘Sick Man’ to ‘Miracle’: Explaining the Robustness of the German Labor MarketDuring and After the Financial Crisis 2008-09,” Politics & Society, vol. 40, no. 4, pp. 549–579.

[10] Michael Burda and Jennifer Hunt, 2011, “What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession?” Brookings Papers on Economic Activity (Spring), pp. 273-319.

[11] 彭明輝,2015,〈萊茵模式(2)──哈茨法案的爭議〉,《獨立評論@天下》

[12] Norbert Berthold and Rainer Fehn, 2003, “Unemployment in Germany: Reasons and Remedies,” CESifo Working Paper, No. 871.

[13] Susanne von Below and Frankfurt am Main, “Unemployment in West Germany:Current trend and long-term trend,” UNESCO report.

[14] Michael U. Krause and Harald Uhlig, 2011, “Transitions in the German labor market: structure and crisis,” Deutsche Bundesbank Discussion Paper, Series 1: Economic Studies, No 34/2011.

 

【系列文章回顧】

彭明輝:萊茵模式(1)──德國的雙軌制職業教育

彭明輝:萊茵模式(2)──哈茨法案的爭議

 

圖片來源:《獨立評論@天下

原文刊載於《獨立評論@天下》,經原作者授權刊登,並【正式取得「獨立評論@天下」授權刊登】,未經許可不得轉載

 

彭明輝:萊茵模式(2)──哈茨法案的爭議

 

德國技職教育體系的傑出表現,反映了他們在落實「人盡其才」的制度上確實有遠比美國高明之處。至於面對弱勢勞工的失業和所得的偏低,德國的制度設計也有他值得借鏡與深思之處。

在2005年以前的社會市場經濟制度下,德國以優渥的社會福利無限期保持失業者的生活水準,使其接近失業前的水準,同時以政府經費為弱勢勞工創造就業機會。在這兩個政策的保障下,德國人既不用擔心一家溫飽,甚至可以選擇自願失業而不去屈就沒有尊嚴的工作。90%的德國人靠市場經濟創造個人財富,底層的10%則靠社會保險與社會福利保障一家的生活品質。這樣的制度扣合著基督新教的博愛與濟貧精神,也吻合社會市場經濟的邏輯:政府與市場合作,各司其職。

後來,2003-2005年先後發佈的四次哈茨法案(Hartz legislation)卻企圖向英美的市場經濟靠攏,以降低對失業者的補貼來強迫失業者接受低薪的工作,希望藉此將長期失業者再度整合進市場經濟裡。這一系列的變革引起德國國內外的許多爭議,毀譽參半;尤其是其背後價值觀與事實面的論辯,更值得我們審慎地了解與思量。

● 行之有年的優渥保險與福利制度 [1-4]

在之前哈茨法案公佈施行之前,失業者可以從舊的制度得到三種經濟上的可能支持。

首先,不管是自願失業或者被解雇,他都可以從全國強制加入的社會保險體系裡獲得失業保險給付(unemployment benefits),需要扶養孩子的人最高可以拿到失業時全薪的67%,不需扶養孩子的人最高可以拿到失業時全薪的60%。失業保險給付的發放期間為6~32個月,依年齡和繳付保費的期間長短而定;失業保險給付的發放不需經過資產調查(means test),直接給付;保險給付的經費來源是全國就業者與雇主共同繳納的保險金,與政府財政負擔無關。

失業保險給付的發放期限結束後,如果持續處於失業狀態,他可以無限期地從聯邦勞動部支領失業輔助金(unemployment assistance),需要扶養孩子跟不需要扶養孩子的人各可以領到失業前全薪的57%和53%(最高上限)。失業輔助金的支領需要經過資產調查,每年一次。

此外,不管是否失業,所得偏低的人都可以向德國地方政府申領社會救助金(social assistance benefits),以保障其家戶最低收入,其給付標準是固定的,與失業前薪資水準無關。社會救助金的支領需要經過資產調查,每年一次,條件比失業輔助金更嚴,但其支領時間也是可以無限期延伸。有7%左右的失業人口因為所領到的失業輔助金低於最低收入標準,因此他們也同時支領社會救助金。

由於德國舊制的工資稅率很高,對於容易失業的低薪勞工而言,再就業所獲得的薪水有很高的比率被稅負扣掉,剩下的收入只比失業狀態多出一點點。2000年的一項統計顯示,對於有三個孩子而支領社會救助金的典型西德家庭而言,單薪的工作只會讓家庭收入增加15.3%,而東德的類似家庭則只會增加11.5%的家庭收入。

自從俾斯麥以來,德國就有扶貧與控制貧富差距的傳統,因此80年代和90年代的德國人普遍能接受對低所得者的優渥社福和失業補貼──因為它們可以縮小貧富差距,讓底層過著有尊嚴(而不只是溫飽)的生活,並協助社會安渡不景氣時期的不安和消費緊縮。此外,藉由社會福利和失業輔助金將部份較弱勢的人調出市場經濟部門,也有助於避免勞動力過剩造成的過度競爭與競逐下游(race to bottom),從而促進德國憲法所保障的「有尊嚴的工作條件」。

雖然有人認為這個制度可能會導致政府財政負擔過重;但是1995年之前德國的政府公債比絕大部分歐美國家都低。因此,德國人對此並不會感到憂慮。

● 兩德統一與哈茨法案的背景 [3-6]

兩德統一之前,失業現象被視為高所得國家無法避免的,也沒有造成值得憂慮的財政或經濟後果。1960年代失業人口僅約20萬,之後每遇到不景氣人數就往上疊加,到1980年代才超過200萬人。但是,東西德合併之後,德國境內的勞動力突然爆增三分之一,要讓他們融入市場經濟,並提升他們的收入以減緩東西德的貧富差距,都是很困難的事。由於許多東德人積極爭取到西德工作,所以西德的失業人口略為增加到大約260萬人,但加上東德的失業人口後,全德國的總數卻很快地攀升到440萬人。

長期失業的人口過多,違背社會市場經濟所強調的「讓所有人都有參與生產與工作的機會」,引起德國人普遍的關切。由於德國的短期失業率在富裕國家中不明顯,但是長期失業率卻明顯高出其他國家,因而被質疑是過份優渥的無限期失業給付在鼓勵長期失業。

根據OECD在2004年的一份報告,德國失業者的所得替代率在第一個月是61%,低於瑞典的81%,葡萄牙的78%,以及瑞士(72%)、法國與荷蘭(71%)、西班牙(70%)等國家,而接近英國(56%);不過,失業滿三年後,德國失業者的所得替代率確實居於首位(61%),高於荷蘭(58%)、比利時(55%),以及瑞士、瑞典、芬蘭與奧地利(皆為51%)等國。[6] 對於長期失業者而言,德國政府的補助確實明顯地比福利國家瑞典、芬蘭還更優渥。

此外,根據統計,2003年時德國共有約8,200萬人,其中202萬人在支領失業救濟金,203萬人在支領失業輔助金,281萬人在支領社會救助金。激增的失業與社福給付使非工資成本和社會福利支出快速上升,引起批評者對德國競爭力與財政負擔的憂慮。

然而,最為德國人所詬病的,是政府在促進再就業的努力上成效不彰。失業者的職場技能通常跟不上德國製造業高度專業技能的要求,因此政府的再就業方案是以政府創造就業機會為主,專長訓練為輔;而輔助勞工重回市場部門的手段是次要的,協助失業者找尋工作機會的政府部門被放在相當低的政策優先序上,對於不積極尋找工作的勞工也鮮少被處罰(降低補助金額)。即便如此,政府創造的就業機會在兩德統一初期達到最高峰,但也僅在1992年一度達到50萬人,然後便迅速降低到30萬人以下。

在這樣的背景下,右翼的首相柯爾(Helmut Kohl)曾在1990年代中期企圖強化失業者回歸市場的動力和義務,他仿英國工黨的「第三條路」,主張失業補貼的支領者有義務接受政府所指派或介紹的工作,以符合「權利與義務的相對稱」(rights and duty)。但是想藉市場機制解決弱勢者的工作問題,很可能會導致工作條件的惡化而違背德國憲法對「有尊嚴的工作條件」的保護,因此贊成者寡。

此外,也有學者主張:德國在失業人口數與財政負擔上跟其他歐陸國家沒有明顯差別,90年代失業人口的上升與政府支出的擴大是東西德統一引起的過渡現象,德國有能力在舊制度下安然度過,不需要過度反應。在這樣的背景下,想要將勞動力徹底「市場化」的改革方案持續遭遇到極大的阻力。

直到2002年,聯邦勞動部(Bundesagentur für Arbeit)發生輔導就業人數的官方統計被灌水三倍的醜聞。左翼德國總理施洛德藉口要全面改革效率不彰的聯邦勞動部,積極提升就業率,而在2003年1月到2005年1月之間連續推出四次針對失業問題的哈茨法案。前三個哈茨法案雖然是針對大家較有共識的提升就業率進行改革,第四個哈茨法案卻出乎許多人意料之外,大幅削減失業給付和最低所得保障,而使得憲法爭議與各種控告政府的法律糾紛迄今未解。

photo credit : flickr@Nadine Heidrich,CC BY 2.0

 

● 顛覆俾斯麥傳統的哈茨法案 [5-9]

前三個哈茨法案的主要目的在強化失業者重回勞動力市場的機會,而沒有在根本上改變失業者的福利和保障,因此爭議較小。

2003年1月通過的哈茨第一法案設立了對失業者個人化的就業輔導服務,同時要求就業者拒絕工作機會時必須負起舉證責任,指出其中不合理處。此外,還將低於一年合同期限的短期工作合法化,並允許雇主給予短期工和正式工人不同的待遇。

2003年4月通過的哈茨第二法案立法補助個人創立「一人公司」,放寬對微薄薪資工作(mini-jobs,每月收入在400歐元以下,或者一年裏工作時間不超過50天的短期聘雇)的規範,並且立法規範新型低薪工作(midi-jobs,每月工資在400歐元至800歐元之間的工作),以便讓市場上的低薪工作可以快速成長來吸收低技能的失業勞工。結果,把微薄薪資工作當作第二份工作的人在施行後的八年內由169萬人增漲到253萬人,但是把微薄薪資工作當唯一工作的人僅從410萬人增漲到490萬人(其中66%是婦女)。此外,2011年的低薪工作(midi-jobs)總人數為137萬,其中74%是婦女。所以這個法案對降低失業率與減少政府財政負擔幫助不太大。

2004年1月通過的哈茨第三法案重整聯邦勞動部的組織結構,賦予地方政府較大的自主權,並且大幅減少就業輔導員所需輔導的失業者人數,希望藉此改善其效率。此外,失業保險的給付條件也被修得較嚴(從失業前三年繳十二個月以上的保費,改為從失業前兩年繳十二個月以上的保費)。

衝擊最大,爭議也最大的,是2005年1月通過的哈茨第四法案(Hartz IV)。首先是55歲以下的人失業保險給付的時限從36個月被壓縮到12個月(55歲以上的人最高可達18個月),這部份的支領叫做「第一種失業金」(Unemployment Benefit I)。

依循俾斯麥所創下的傳統,勞工普遍地認為舊制的失業輔助金是他們在職期間繳納稅金後應得的回報,形同第二份失業保險金,跟純屬社會救濟的社會救助金性質上截然不同,不該混唯一談。他們也認為,失業輔助金的財務來源是勞工在職期間所繳稅金,因此發放的標準跟失業前的薪資水準(對稅負的貢獻)掛鉤乃是天經地義。[2, 5]

然而哈茨第四法案卻把過去的失業輔助金和固定支給標準的社會救助金合併為單一的「第二種失業金」(Unemployment Benefit II),由政府稅收支付,採用固定支給標準而與原來的薪水無關,徹底跟過去失業輔助金的社會保險精神脫鉤。因此,在絕大多數人的觀感裡,哈茨第四法案等於是取消了最具德國特色的失業輔助金(沒有支領期限的第二份社會保險),只剩下保障最低所得的社會救助金。此外,第二種失業金的典型給付標準是每個月345歐元,明顯低於典型的失業輔助金額度(550歐元);雖然高於過去的社會救助金(典型的額度是295歐元),但額外的補助項目卻比過去的社會救助金少。因此,這項措施引起許多人的激烈反對。

冤枉的是,實際的案例模擬顯示,所有過去僅支領社會救助金而不支領失業輔助金的人幾乎都在新制下獲得較多的補助,而過去支領失業輔助金的人中則有47%的人領得較過去更多,另外53%的人領得較過去更少,結果政府的總支出反而是增加的。[2] 因此,聲名狼藉的Hartz IV不但增加了政府的財政負擔,還在精神上嚴重摧毀德國人自傲且珍惜的傳統,甚至有牴觸憲法之嫌。

另一方面,為了要督促╱逼迫接受第二種失業金的人積極地接受任何體力所能負荷的工作,申領者只能以照顧幼童、老人或需要照顧的家庭成員為由而豁免工作,但不得以跟個人尊嚴有關的理由(譬如,與個人專長或能力嚴重不相符)拒絕就業輔導單位介紹的工作。第一次拒絕會使得接續下來的三個月內每月支領金額被減少約100歐元,再次拒絕會使得每月支領金額再被減少約100歐元,重複拒絕工作的結果會導致第二種失業金被全數刪除。這個規定也被強烈質疑違背德國憲法對「有尊嚴的工作條件」的保障,而引發無數法律訴訟,迄今爭訟不已。

為了激勵長期失業者追求第二種失業金以外的工作收入,失業者若從事月所得在50歐元到400歐元的工作,其所得中的前85%不會導致失業金支給標準的下降;月所得在400歐元到900歐元之間的工作,前70%的所得不會影響其失業金的支給標準;月所得在900歐元到1,500歐元時,前85%的所得不會影響其失業金的支給;超過1,500歐元時,每多賺一歐元政府補貼就會少一歐元。如果合併政府補貼和工作所得來計算,積極接受工作的人在新、舊制下的總所得變化不大,只有工作所得在1,250歐元到2,000歐元的人有機會增加約10%左右的實質所得。因此,新案的激勵效果不彰。

最後,雖然新案對於「有工作能力」的認定比歐陸其他國家都寬,但是在過去因收入太低而支領社會救助金的人中,有40萬至60萬人因為欠缺專長訓練、年紀太大或健康條件不佳,根本就很難在市場經濟體系裡找到工作。

photo credit : flickr@Nadine Heidrich,CC BY 2.0

 

● 象徵意義遠勝過實質意義

許多捍衛俾斯麥社福傳統的評論者都批評,哈茨法案(尤其是其中第四法案)徹底改變了德國勞工政策的基本性格,從根本上拆解了過去保障勞工工作尊嚴與生活品質的社會主義性格,大幅度往英美「市場導向」與促進(強迫)就業的立場偏移過去。

哈茨第四法案確實有侵犯德國憲法保障工作尊嚴之嫌,以及剝奪舊制失業輔助金作為無限期失業保險金的性格,使得德國的失業保護政策從「保障既有生活品質」轉為「保障最低收入」。[2]

然而從另一方面來看,不但政府在失業與所得支持的總支出增加了,政府輔助就業的資源投入也增加了;因此,哈茨第四法案雖努力地想要促成勞工重回市場經濟的懷抱(activation and reintegration),它並沒有放棄「政府是弱勢家庭最後的生活保障」這個社會主義的信條,以及「以市場經濟為動力,追求社會主義的社會遠景」這樣的社會市場經濟立場。

所以,要說哈茨第四法案意味著德國放棄社會主義去擁抱市場經濟,這恐怕是非常嚴重地誤導。頂多只能說,哈茨第四法案對德國社會主義立場的影響,象徵意義遠大於實質意義。

另一方面,熱衷市場經濟的評論者喜歡說「哈茨法案大幅降低德國的失業率」。這恐怕也是很嚴重地言過其實。有研究者主張:過去十年來,德國失業者與工作職缺的媒合效率提升了20%。[10] 但是,這個效率的改善有可能是來自於德國勞動部的體制改革(降低每位專職人員輔導的失業者人數,並整合聯邦與地方政府的職權與資源),以及鼓勵接受政府補助者在市場經濟中尋找額外的家庭收入。

事實上,哈茨法案公佈之後,德國職缺的成長主要是在低薪部門:2005至2010年之間德國全職的低薪工作(薪水低於中值數的三分之二)增加了58萬而來到430萬,臨時性工作則在2011年增漲為2002年的三倍,達到91萬人。[11]這些工作絕大部份變成支領第二種失業金者增加家庭收入的管道(支領第二種失業金者中,有23%的人每月工作所得在100至200歐元,將近60%在500歐元以下),而非唯一(或主要)的收入來源,因此這些低薪工作並沒有導致德國貧窮線以下人口數的增加。[2]

因此,哈茨法案的首要受害者是德國「保障生活品質而非最低收入」的精神,但是德國政府並沒有放棄或降低對弱勢家庭生活品質的保障;其次是原本收入較高的失業勞工,他們的所得下降,而且被迫要接受跟能力不相稱的工作。而哈茨法案的首要受益者是低薪、非正規部門的服務業雇主和雇員──雇主獲得低薪的員工來降低經營的困難度,而雇員以低薪收入做為政府福利金之外的第二份家庭收入。

但是就實質而言,哈茨法案對政府的支出和勞工的收入影響不大。德國仍舊是一個以政府財政大量改善底層家庭收入的社會主義國家,仍舊是一個「以市場經濟追求社會主義目標」的社會市場經濟體制。

● 結語

越是富裕的國家,要維繫一家「有尊嚴」的生活品質,以及孩子的自尊心,所需要的最低所得就越高。但是,人的能力與命運天生不公平,越是高所得的國家就會有越多人無法靠一己之力和市場經濟來達成上述目標。

從人道主義和政府職能的角度來看,不要讓低收入家庭的孩子因為經濟因素而傷及自尊、教育機會和向上流動的機會,這乃至文明社會共同擁護的社會發展目標。而這個社會發展目標必須要通過政府的所得重分配才能達成。

主流經濟學一度相信市場機制會自行解決貧富差距,因而主張政府減少稅收與社會福利支出。然而Thomas Piketty的《21世紀資本論》用數百年的實證數據打破了上述神話,讓我們看見真實世界裡的市場機制會持續擴大貧富差距,甚至具有自毀的性格;必須要政府介入進行所得重分配,才能讓市場永續。

而德國過去十年來的一場社會實驗則讓我們清楚地看到:在一個富裕社會裡,必有可觀的弱勢家庭無法靠自己的能力在市場經濟裡維持最起碼的生活品質與尊嚴,政府有其無法擺脫的天職。

的確,我們不該對現實世界裡的市場機制懷有太天真的浪漫幻想。一個社會如果完全仰賴「一元一票」的市場經濟,必然會落入「朱門酒肉臭,路有凍死骨」的慘境──這或許是富人的天堂,卻也同時是不幸者的地獄,以及人性的泯滅。因此,一個文明的社會,必須在「一元一票」的市場經濟和「一人一票」的民主與人道精神之間維持巧妙的平衡,以便利用經濟的發展來充分保障每一個人的自尊和生活品質,以及在教育機會和向上流動機會的均等。

經濟發展只不過是工具與手段,用以達成人道與民主的社會發展目標──這是我們從德國經驗裡不該漏掉的一堂課。

photo credit : flickr@Bert Kaufmann,CC BY 2.0

 

▍參考文獻

[1] Werner Eichhorst, 2015, “LowPay as an Alternative to Public Direct Job Creation? Lessons from the German Case,” IZA Policy Paper No. 99.

[2] Werner Eichhorst, Maria Grienberger-Zingerle and Regina Konle-Seidl, 2006, “Activation Policies in Germany: From Status Protection to Basic Income Support,” IZA Discussion Paper No. 2514.

[3] Wolfgang Ochel, 2005, “Hartz IV – Welfare to Work in Germany,” CESifo DICE Report, vol. 3, issue 2, pp. 18-25.

[4] Lena Jacobi and Jochen Kluve, 2006, “Before and after the Hartz reforms: the performance of active labour market policy in Germany,” IZA Discussion Papers, No. 2100

[5] Matthias Knuth, 2006, “‘Activation’ as a Change of the ‘Unemployment Regime’: Implications for the GermanEmployment System at large,” ASPEN/ETUI Conference.

[6] Achim Kemmerling and Oliver Bruttel, 2005, “New politics in German labour market policy? The implications of the recent Hartzreforms for the German welfare state,” WZB Discussion Paper, No. SP I 2005-101.

[7] Achim Kemmerling and Oliver Bruttel, 2005 “New politics in German labour market policy? The implications of the recent Hartzreforms for the German welfare state,” WZB Discussion Paper, No. SP I 2005-101.

[8] Flore Bouvard, Laurence Rampert, Lucile Romanello and Nicolas Studer, 2013, “How have the Hartz reforms shaped the German labour market?,” TRÉSOR- ECONOMICS, No. 110, pp. 1-8.

[9] Wolfgang Ochel, 2005, “Hartz IV–Welfare to Work in Germany,” CESifo DICE Report.

[10] Matthias S. Hertweck and Oliver Sigrist, 2012, “The aggregate effects of the Hartz reforms in Germany,” SOEP papers on Multidisciplinary Panel Data Research, No. 532.

[11] Sarah Marsh and Holger Hansen, 2012, “Insight: The dark side of Germany’sjobs miracle” Thomson Reuters網站.

 

【系列文章回顧】

彭明輝:萊茵模式(1)──德國的雙軌制職業教育

彭明輝:萊茵模式(3)──顛覆經濟學常識的德國就業奇蹟

 

圖片來源:flickr@Georgie Pauwels

原文刊載於《獨立評論@天下》,經原作者授權刊登,並【正式取得「獨立評論@天下」授權刊登】,未經許可不得轉載

彭明輝:萊茵模式(1)──德國的雙軌制職業教育

 

不管德國的經濟成長率有多低,失業率和工資有多高,她的製造業的競爭力與出口總額也總是高居世界前茅。高工資與高競爭力同時出現,這讓許多人感到驚訝、不解。

另一個驚人的紀錄是,金融風暴之後全球失業率高漲,德國和奧地利的青年失業率都低於8%,而西班牙和義大利卻高居56%和38%,歐美各國超過20%的更比比皆是。為了解決青年失業的噩夢,希臘、義大利、西班牙、葡萄牙、拉脫維亞和斯洛伐克紛紛跟德國簽訂備忘錄,請德國協助建立雙軌制的技職教育。[1] 更驚人的是,不管德國總體失業率有多高,她的青年失業率不僅比其他國家低,甚至還低於平均失業率──而其他國家的青年失業率通常是平均失業率的兩倍。[2] 這樣的紀錄讓很多經濟學家跌破眼鏡。

德國獨特的技職教育體制,就是這兩項「奇蹟」的一大幕後功臣。

● 大敗美國的德國技職教育與製造業 [3]

《紐約時報》的一則報導,揭露了德國製造業與技職教育體制驚人的競爭力。德國的福斯汽車(Volkswagen)在美國的田納西州設立了生產線,帶給該州大約 2,000 個新的汽車業工作崗位,為此田納西州政府大手筆地給福斯公司大約5.77億美元的補貼。福斯汽車在德國的工人時薪67美元,但給美國廠工人的起薪卻只有每小時14.5美元,即使加上各種福利其成本也只是每小時27美元,只有德國工人的40%!

美國工資這麼低且政府補貼這麼高,主流的經濟論述一定會斷言:德國汽車廠必然會逐一出走,而且留在德國的汽車廠將無法對抗美國生產線的低成本優勢而一一垮台,使得德國的汽車業很快地空洞化;而且福斯會因降低成本而以較低的售價來擴大市場佔有率,消費者將會是最大的贏家。事實卻與此相反!

不管福斯汽車是出自德國廠或美國廠,售價全都一樣,消費者一毛錢的好處也沒分到。此外,德國的BMW、Daimler (Mercedes-Benz ) 和 Volkswagen繼續年年高額獲利,德國境內汽車的總產量更是美國汽車總產量的兩倍(550萬輛對 270 萬輛),高成本的德國廠卻遠比低成本的美國廠更有競爭力!Why?


photo credit:flickr@Roger,CC BY-SA 2.0

 

《紐約時報》的這一份報導還進一步揭露一個台灣人很難想像到的事實:美國汽車工人的專業技能遠比德國人差──福斯汽車在美國設立生產線之後,發現找不到足額的合格工人,因此只好在工廠內建立了德國模式的培訓系統(三年期的學徒制)。

想要解開這些謎團,我們必須丟掉經濟學教科書的金科玉律和刻板印象,從事實上去了解德國技職教育體系的致勝秘訣。

● 供不應求的德國技職教育體系 [2, 4]

在全球的大學畢業生都面臨供過於求以及學非所需的困境時,德國卻只有大約三分之一左右的年輕人會選擇唸大學,另外約三分之二的年輕人選擇進入職業教育體系──有些人是因為志在技術,有些人是因為成績未達進入大學的門檻。這些年輕人的目標是在三年以後取得專業證照──這些專業證照的領域分類很精細,從製造、銷售業務(sales)到市場行銷策略(marketing)共有大約三百五十種。[1]

德國以兩大技職業教育體系來培養上述三百多種具有專業證照的人才:(1)學徒制主要時間是在製造業(和少數服務業)學習專業技能,而學校的課程則是補足性的──學員每週有三至四天的時間在企業內接受學徒制的專業技術教育,約一天半的時間在學校裡學習理論課程;(2)以學校課程為主的職業教育,輔以業界的實習,主要是培訓女性為主的服務業人才,如護士、幼教老師、老師、醫療助理等。

這兩個著名的雙軌制(dual system)都是以取得執業證照為發展目標,表面上的差異是培訓方法不同,實質上是根據職業領域的特性差異而設計出不同的養成方式。它們的所學都緊扣著職場所需的技能,不會有「學非所用」的問題,因此普遍受到社會各界與年輕學員的高度重視和肯定。但是它們的招生名額卻都有限而供不應求,熱門的職業類別更必須有等同於大學入學資格的成績才申請得到。因為入學的人素質高,而訓練過程嚴謹、沒有產學落差,這使得德國製造業的技術工人專業能力遠勝過其他國家。

此外,這兩種技職教育每年的招生名額都受到企業界學徒制或實習名額的限制,直接反應企業對未來景氣的預期,以及強烈的市場導向性格,使得這兩種教育管道畢業生鮮少失業。

國際上最注目的是以企業內學習為主的學徒制,它的校外課程是由三大組織共同建構起來的:執行學徒制培訓的企業、該產業的工商協會,以及德國聯邦職業研究院(Federal Institute for Vocational Education and Training,德文縮寫BiBB)。

學徒制的訓練內容與技能水準是由全國各地方共約80個自主的法定工商協會(Chamber)指導、監督、考核並認證,而執行這專案的委員會是由工會代表、雇主代表和教師代表各六人組成。此外,整個訓練與認證的過程、內涵和水準必需遵守經濟部會同教育部發布的全國統一標準與規範;這些標準和規範是由德國聯邦職業教育局為各級政府草擬後,再邀集雇主協會、工商協會、工會、聯邦政府、州政府和職訓專家共同商議與修改後,交給政府部會發布執行。德國聯邦職業研究院的委員會典型地是由八個雇主代表、八個工會代表、八個州政府代表和五個聯邦政府代表組成。這個複雜的過程是要確保這個制度培訓出來的專業技術人才有全國統一的高品質,並能在最大極限上發揮「興利與防弊」的機制。


photo credit:flickr@Georgie Pauwels,CC BY 2.0

 

要招聘18歲以下學徒的企業必須先經官方審查,確認有足夠的設備和合格的專職人員來給予學徒必要的專業技能培訓,因此德國大概只有56%的企業被認證為合格企業(通常是規模較大的企業)。其次,學徒在企業內接受培訓期間,所有相關經費完全由企業自籌,且需要付給學徒實習津貼,政府只負責學校課程訓練過程的所有人事與經費。因為企業要出很多錢來培養學徒,且養成過程必須遵守各種規範去認真培養學徒的專業能力,無法把學徒當廉價勞工使用,因此企業選徒與提供名額都很審慎,通常是企業自己有需要才會招聘。

合格的企業中,每年大概只有一半有開放招收學徒的名額,約佔全國企業中的25%。想進入學徒制的年輕人必須先找到願意接受他的合格企業,雙方簽合約後才能取得學校的入學資格。因為名額有限,供不應求,因此年輕人要取得學徒制的入學資格是非常競爭的,並非只有升學競爭的失敗者才進入這體系;也因此年輕人可以適性發展,而企業則有機會找到真正有潛力的人,並且當做自己未來的員工來培養。德國企業的技術人力素質遠高於其他國家,關鍵就在於這個制度。

在這樣的體制下,企業和學員都把這個培訓過程認真當一回子事,學徒制畢業取得證照後,有六成的人會被培訓單位留下來繼續工作。因為培訓過程有嚴謹的制度確保受訓及格者的專技技能,沒有留在原來培訓企業內的其他四成學員可以到其他未招收學徒的企業找工作(約佔全國企業中的75%),因此學徒制畢業的學員很少會在畢業後失業。

● 市場導向,多方監督,官商協力的萊茵模式

德國的學徒制常被稱為「雙軌制」是因為兩個特色:教育的資源與場所是雙軌的(整合企業與學校、實務技術與課程知識),制度的建立與監督也是雙軌的(政府與企業一起參與)。這個制度的立法與培訓過程充分發揮萊茵制度「勞、資與政府協商,兼顧各方利益,有效監督,促進公平競爭」的「競爭且合作,興利且防弊」的精神。而且,這種勞、資與政府共同協商、共同治理的精神與特色不只出現在技術勞工的教育體制裡,還瀰漫在德國的各種市場機制裡,而迥異於英美經濟學思想中政府與市場角色的對立(或涇渭分明),以及市場中資方權力與利益跟勞方對立、衝突(此消彼漲)的特色。因此,萊茵制度又被稱為「協商式的資本主義」,以有別於英美的「放任式資本主義」。

要了解這個萊茵制度的嚴謹性與不易移植,可以用英國的經驗做對照。為了降低青年失業率,英國在2010年大規模擴大模仿德國的學徒制,以政府補貼鼓勵中小企業聘僱學徒。可惜因為沒有掌握到德國制的精神(政府補貼就違背了德國雙軌制「市場需求導向」的出發點),也沒有完整的制度配套而弊端叢生──Jaguar和Land Rover這種大廠確實有在教學徒專業技術,但很多英國企業卻讓這些學徒去做毫無技術內涵的工作。譬如,Morrisons 這一家連鎖超市就用政府補貼去聘雇了52,000員工,讓他們花了六個月的時間在「實習」收銀機等毫無技術內涵的工作。結果,在2011年到2013年之間,企業主花在員工訓練的支出減少了24億英鎊,而不需專長的工作職缺卻增加了60%。此外,因為沒有像德國聯邦職業研究院這樣的專責機構研究和工商協會等研究、協商與監管的機構,以致學徒制的種類浮濫到有超過18,000種,而掛羊頭賣狗肉來騙取政府補貼的案例比比皆是。再者,英國傳統上就不重視學徒制,因此參與學徒制的人會被當作是沒辦法從學校畢業的,很難獲得雇主的信任。這些因素使得英國想要推動這個制度更加地困難。再加上英國的雇主可以輕易地解僱勞工,這種文化更不利於需要長期浸淫於特定專業技術的學徒制。[5]

台灣的技職教育在制度設計與執行上更是漏洞百出,既沒有德國複雜而嚴密的體系設計,更欠缺有效的監督,因此建教合作往往變成是企業剝削學生的管道,甚至是不肖學校人員牟取仲介費的機會。

此外,台灣一方面迷信市場自由化的好處,卻又同時迷信知識經濟而不分青紅皂白地把所有技職體系都轉型為以理論課程為主的科技大學,以致於高等教育的供給量與教育內容嚴重背離市場需要;而政府的五年五百億等補貼,更誤導高等教育進一步與社會的需要徹底脫節。

有這樣的高等教育和技職教育,產業升級當然不可能。

● 萊茵技職教育的挑戰與困境


photo credit:flickr@Martin Fisch,CC BY-SA 2.0

 

再怎麼嚴謹地規劃的制度,都會有跟現實需要無法完全吻合的地方;現實世界裡的制度都不可能完美,關鍵是誰能有最多的優點和最少的缺點。

萊茵技職教育的最大問題是過度的市場導向,而學徒制的經費又大量仰賴企業自籌,使得企業在成本的考量下不願意提供超出該企業體所需要的名額。因為企業提供的學徒與實習名額少於應徵者,使得許多年輕人無法如願進入雙軌制的兩大技職教育體系。這顯然違背社會市場經濟所標榜的宗旨;「讓每一個人都有參與經濟發展的機會」。

為了彌補雙軌制名額不足的問題,德國政府設計了許多種不發給證照的職前訓練課程(prevocational programs,屬於transitional system),它們的修業時間介於半年到兩年不等,絕大多數以課程培訓為主,少數含企業內的實習。以2012年為例,申請就讀職業教育體系的學生中,約有50%進入學徒制的教育體系,22%進入以學校課程為主的職業教育體系,27%進入短期職前訓練。[2] 雖然職前訓練課程欠缺德國雙軌制的競爭優勢,但是仍舊對降低青年失業率有很大的貢獻。

這個體系可以被看成是為弱勢學生設計的技職體系,她的學生有很高比例是中小學基礎教育成績較差,或沒拿到初級中學(lower secondary school)文憑的人,其中不乏東歐和土耳其移民的後代。在職前訓練體系結束後,有一部份人成功地轉進到前兩種正規的職業教育體系去就讀,一部分的人是在屆滿法定工作年齡後直接去找工作──其中不乏屈就不需要專業職能的低階(且低薪)工作。

如何讓企業願意接受更多學徒和實習名額,以打破雙軌制正式技職教育供不應求的現象,這是德國各界普遍關心的。很多被提出來的方案都是利弊參半,沒把握一定會比現況好,因此並沒有被執行。[6-8]

另一方面,有些批評者認為萊茵制度牽涉太多相關人士,各種溝通與妥協過程太冗長,以致法令、規範的擬定與修改曠日費時,跟不上全球競爭的變化速度。事實並非盡然。從1990到2014年,為了新的專業證照和職業教育項目增了70項,有超過40項舊的專業證照被合併來增加受訓者長程的就業彈性,並修改了179項以因應現代化的需要;此外,光是2003到2012這十年,就新增了35項職業證照,更新了159項的培訓內涵,變更高達所有證照總項目(331項)的58.6%。[2, 4] OECD 的報告也肯定德國學徒制能夠在寬廣的技職領域內有彈性地培養出勞動力市場所需要的人力。[8]

曾有一份德國的研究報告說,這個制度有一個缺點:年輕時所學的職業技能如果沒有適當的更新管道,很容易因為過時而造成中高齡失業,而德國、瑞士和丹麥這三個「學徒制國家」比其他15個OECD國家嚴重。然而這個批評並不見得中肯,因為該報告的研究結果顯示:德國的問題不見得比挪威和愛爾蘭嚴重,而比利時和丹麥的問題也不見得比瑞典和義大利嚴重。更何況,就如該報告自己坦承的,56-65 歲這個年齡層是否會繼續留在職場,跟退休金制度有很高的關係,不見得是因為教育制度的影響。[9]

再說,即便這個報告確實有指出過去德國學徒制值得憂慮之點,德國雙軌制教育的目標也已經在2005年的《職業訓練法》被更新過,改成「讓剛進職場的年輕人在寬廣的活動領域內具有完整的職業技能,只有這樣才能讓他們因應職場生涯中持續改變的專長需求。」因此,「即便在進階培訓後升到管理階層或專家層級時,仍用得著這些技能。這意味著從雙軌學徒制習得的技術和能力也可以被用到別的工作崗位,以便增進受訓者在職場上的移動能力。」[10] 證諸上述專業證照與技職訓練規範的更改幅度之大,應該可以相信上述政策方向並非徒託空言。

● 結語

所有經濟理論所要探討的核心問題,就是如何落實孫中山在〈上李鴻章書〉裡提出的四大目標:「人盡其才,地盡其利,物盡其用,貨暢其流。」技職教育體系的健全發展,是落實「人盡其才」的必要手段。然而在英國和台灣的案例對比下,充分顯示德國制度上設計的周延,這也印證了Ordoliberalism 的主張:現實世界裡的市場機制跟教科書的理想之間有著很大落差,她充滿各種資訊不對稱,以及不公平的競爭與交易,必須靠完整配套的制度設計和政府的有效介入,才能發揮市場機制的優點,並節制其缺點。

不只人才養成的教育需要仰賴能兼顧興利與防弊的制度,任何經濟活動或社會問題的解決,都需要有完整的配套方案,和針對國情與現實而嚴整設計過的制度、規範與組織運作,來確保興利與防弊。

放任式的市場機制絕非經濟問題與社會問題的最佳解決辦法,盲目地抄襲、模仿美國更非上策。台灣必須要認真檢討既有制度設計上的各種矛盾、疏漏與弊端,審慎而睿智地取法適合台灣的先進案例,才有機會脫離二十年來各種經濟與社會發展的困境。


photo credit:flickr@York Berlin,CC BY-ND 2.0

 

▍參考文獻

[1] The Economist, 2013, “German education and training: Ein neuer Deal?”

[2] Heike Solga, Paula Protsch, Christian Ebner and Christian Brzinsky-Fay, 2014,The German vocational education and training system: Its institutional configuration, strengths, and challenges, Discussion Paper SP I 2014–502, University of Cologne and Federal Institute for Vocational Education and Training, Bonn.

[3] 史蒂文•莱特纳(Sstefan Leitner),2014,〈不要盲目相信美国制造业的春天〉,《纽约时报中文网》。

[4] BiBB, 2014, Training Regulations and How They Come About, Federal Institute for Vocational Education and Training, Bonn.

[5] The Economist, 2014, “Apprenticeships: Keeping up with the Schmidts” .

[6] Ullrich Boehm, 2012, “The German Dual System of VET – Implications for Germany of its Model Critiqued Abroad,” NORRAG website.

[7] 馮丹白,陳信正,2006,〈兩德統一後之德國雙軌制技術職業教育〉,《稻江學報》,第一卷,第一期,27-44頁。

[8] Kathrin Hoeckel and Robert Schwartz, 2010, Learning for Jobs: OECD Reviews of VocationalEducation and Training, Germany, OECD.

[9] Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann and Lei Zhang, 2011, “General Education, Vocational Education, and Labor-Market Outcomes over the Life-Cycle,” Discussion Paper No. 6083, The Institute for the Study of Labor.

[10] Anja Hall, “Change of occupation after training – 18 to 24-year old’s with dual vocational education and training in working life,” BiBB official website.

 

【系列文章回顧】

彭明輝:萊茵模式(2)──哈茨法案的爭議

彭明輝:萊茵模式(3)──顛覆經濟學常識的德國就業奇蹟

 

圖片來源:《獨立評論@天下

原文刊載於《獨立評論@天下》,經原作者授權刊登,並【正式取得「獨立評論@天下」授權刊登】,未經許可不得轉載

 

孫全文:德國雙軌教育制 夯全球

 

 

同時重視理論與實務,是德語系國家,如德國、瑞士、奧地利等國教育的特色。近年來,德國的所謂職業教育導向的雙軌教育制度,不僅受其他歐洲國家青睞,世界先進工業國也逐漸重視與稱許。最近德國電視台ARD報導,美國總統奧巴馬也考慮引進此雙軌教育制度。大陸教育部已與德國國際合作協會簽約,於大陸25個專科學院實施推廣此雙軌制度。國際經濟合作與發展組織,在今年的重要報告中,稱讚德國的雙軌教育制度為卓越的體制,並稱這種制度的特色,在於使學生從學校至職業環境連結成為堅固的基礎,使畢業學生在未來的職場上,可以順利繼續發展。

雙軌制度是學校教育與職場教育並行的教育制度。學生對未來職業上所需知識同時在學校及職場兩地接受教育。專業性理論及一般性訓練在學校,與職業實務相關的教育,由企業提供。

雙軌教育對象原以高中生為主要對象,但現已逐漸推廣到專科大學及一般大學。同時有意願接受雙軌教育的大學生比例繼續增加中。德國各學校的職業教育,按德國《聯邦職業教育法》,依各邦教育計畫推動,並接受各邦教育單位的監督。學校裡教育採集中授課方式:每周12小時或2天的課程,包括專業理論課程及一般課程。其餘3─4天時間留給學生到職場接受實務教育。

企業裡的實務教育,依據教育訓練內容及各邦規定,必須先由企業提出參與雙軌教育訓練意願,以及完整教育訓練計畫,一周提供1─2天或3─4天實務教育訓練。這種雙軌制度的優點,可免除一般畢業生初次面對職業時的衝擊,節省整個教育時程,這些進入職場的新手可獲更高待遇及良好升遷機會,負責訓練企業也得以多了解未來的工作夥伴。

德國雙軌教育制度1969年起步,如今廣受年輕學子青睞。目前愈來愈多高中畢業生,在接受大學教育一開始參加此種雙軌教育訓練。2007年全德已有24,000家企業提供大專學生雙軌教育訓練計畫,而超過55%以上德國企業願意參與雙軌教育訓練。

目前德國企業與大專院校共提供43,000個雙軌教育訓練機會。如在專科學院3年教育中,參加此雙軌訓練的學生,2年後即可獲得「財務助理」或「工業推銷員」證照。3年後,可得學士學位。如在北德漢堡邦的大學雙軌教育模式,可使某學生在4年當中,同時取得「健康管理」學位及一所醫院健康醫學部門的「採購員」證照。至少縮短一年半教育時程。目前德國大學的雙軌教育內容,呈現愈來愈多元,並以每年約10%速度成長。

歐洲金融危機衝擊世界各國經濟,造成無數企業倒閉,失業人口大增。首當其衝的是年輕人。近年來德國在世界不景氣當中創造有史以來最輝煌的經濟發展與最高就業率,與德國重視理論與實務的教育制度有必然關係。

我國早就放棄五專技職教育,皆改為科技大學或大學,使人人讀大學及研究所。但學校教育與實務往往嚴重脫節,產業界苦於難找有實務經驗的基層技術人員及幹部,而學生在大學待4至6年才開始接觸實務界,往往無法適應職場需求,使畢業生躊躇不前。「延畢」是目前大專院校裡流行的新名詞。

近年政府認識到大專教育與實務脫節的嚴重性,漸漸改變大學評鑑的態度與辦法,鼓勵各大專院校發展特色,重視學校教育與產業合作,不再以研究型國立大學為唯一發展指標。

問題是,只靠評鑑與鼓勵恐難解決目前學校教育與產業脫節的根本問題,遑論解決年輕人大量失業及待遇過低的問題。面對國際競爭壓力,我們需重新思考全方位的大專教育與變革。德語系國家可提供我們完整而具體的參考資料與成功案例。

 

圖片來源:Luke Ma@flickr

原文刊載於《中時電子報》,經原作者授權刊登,未經許可不得轉載